Вядомы юрыст, былы суддзя Канстытуцыйнага суда Міхаіл Пастухоў, распачаў цыкл артыкулаў, прысвечаных магчымым варыянтам канстытуцыйнай рэформы.
Ці патрэбная Беларусі прэзідэнцкая ўлада? Гэта яшчэ адно глабальнае пытанне, якое трэба вырашыць дэмакратычным сілам пры вызначэнні далейшага шляху.
Варта прызнаць, што першы прэзідэнт Рэспублікі Беларусь скампраметаваў інстытут прэзідэнцкай улады і прымусіў задумацца пра мэтазгоднасць яго захавання.
Калі мы вернемся да Канстытуцыі 1994 года, то ў прэзідэнта як кіраўніка дзяржавы і выканаўчай улады застанецца нямала паўнамоцтваў. І ніхто не можа гарантаваць, што новы лідар не будзе злоўжываць сваёй уладай. Магчымасцяў «паруліць» дзяржавай у гэтага чалавека будзе больш чым дастаткова.
Вось толькі некаторыя з паўнамоцтваў, якія дае прэзідэнту артыкул 100 Канстытуцыі: «1) прымае меры па ахове суверэнітэту, нацыянальнай бяспекі і тэрытарыяльнай цэласнасці Рэспублікі Беларусь, забяспечанні палітычнай і эканамічнай стабільнасці, захаванні правоў і свабод грамадзян; 2) кіруе сістэмай органаў выканаўчай улады і забяспечвае іх узаемадзеянне з прадстаўнічымі органамі; 3) стварае і скасоўвае міністэрствы, дзяржаўныя камітэты і іншыя цэнтральныя органы кіравання Рэспублікі Беларусь; 4) са згоды Вярхоўнага Савета назначае і вызваляе ад пасады прэм’
Увесь спіс паўнамоцтваў прэзідэнта краіны выкладаецца ў 26 пунктах. Прычым апошні пункт завяршаецца фармулёўкай: «Ажыццяўляе iншыя паўнамоцтвы, ускладзеныя на яго Канстытуцыяй і законамі».
Не варта забываць, што ў адпаведнасці з Канстытуцыяй 1994 года прэзідэнт з’яўляецца Галоўнакамандуючым Узброенымі сіламі, узначальвае Савет бяспекі Рэспублікі Беларусь, прадстаўляе дзяржаву ў адносінах з іншымі краінамі і міжнароднымі арганізацыямі. Пры гэтым ён не мае права дэлегаваць
Ці не занадта шмат
Пакуль ёсць час для абмеркавання гэтых пытанняў. Рашэнне па іх трэба прымаць цяпер, калі яшчэ не з’явілася чарга прэтэндэнтаў на галоўную пасаду ў дзяржаўным апараце.
Якія ёсць варыянты з нагоды прэзідэнцкай улады?
У прынцыпе, можна вылучыць тры асноўных варыяны ў развіцці інстытута прэзідэнцкай улады ў Беларусі:
1) захаваць паўнамоцтвы прэзідэнта ў адпаведнасці з Канстытуцыяй 1994 года;
2) «зрэзаць» паўнамоцтвы прэзідэнта і паставіць яго пад кантроль парламента;
3) скасаваць пасаду прэзідэнта, усклаўшы функцыі кіраўніка дзяржавы на старшыню (спікера) парламента.
Першы варыянт, пры якім захоўваюцца «моцныя» паўнамоцтвы прэзідэнта, варта адкінуць рашуча і безумоўна, як бы гэтага ні хацелася асобным харызматычным асобам.
Відавочна, што давяраць вялікую ўладу ў рукі аднаго чалавека, нават самага добрага, небяспечна для грамадства. Рана ці позна прэзідэнтам стане чалавек, які зноў захоча навесці «парадак» і «ператрэсці» кадры.
Другі варыянт прадугледжвае паслабленне інстытута прэзідэнцкай улады з адначасовым узмацненнем ролі парламента і ўрада. Прыкладамі могуць служыць Германія, Італія, Венгрыя, Чэхія, Латвія, Эстонія, дзе ўлада прэзідэнта абмяжоўваецца выкананнем у асноўным нязначных паўнамоцтваў. Напрыклад, прэзідэнт падпісвае законы, узнагароджвае герояў, прадстаўляе краіну ў адносінах з іншымі дзяржавамі і міжнароднымі арганізацыямі, прапануе парламенту кандыдатуры на пасады кіраўніка ўрада, кіраўнікоў вышэйшых судоў, іншых службовых асоб. У гэтых краінах прэзідэнт не мае права выдаваць акты нарматыўнага характару (кшталту ўказаў і дэкрэтаў). Дзейнасць прэзідэнта знаходзіцца пад кантролем парламента. Пры наяўнасці да таго падставаў можа быць пастаўленае пытанне аб адхіленні прэзідэнта ад пасады.
Звычайна пасада прэзідэнта замяшчаецца шляхам выбараў. У адных краінах прэзідэнт абіраецца на ўсеагульных выбарах (напрыклад, у Польшчы, Літве), у іншых — абіраецца парламентам (Малдова, Латвія, Эстонія) або спецыяльным прадстаўнічым органам, удзельнікамі якога з’яўляюцца дэпутаты парламента і прадстаўнікі рэгіёнаў (Германія, Італія).
Як можа выглядаць мадэль «слабога» прэзідэнта?
Перш чым адказаць на гэтае пытанне, трэба вызначыцца, будзе прэзідэнт абірацца народам, парламентам ці іншым прадстаўнічым органам.
Калі прэзідэнт будзе абірацца на ўсенародных выбарах, то яго трэба надзяліць значнымі паўнамоцтвамі, каб ён мог прадстаўляць інтарэсы электарату, што галасаваў за яго, і рэальна ўплываць на становішча справаў у краіне.
У выніку атрымліваецца мадэль прэзідэнцкай рэспублікі па прынцыпе: «я — галоўны». Зноў пачнецца барацьба за ўладу, за ўплыў на парламент (пачынаючы з фармавання прэзідэнцкай фракцыі) і на ўрад (шляхам прадстаўлення сваіх кандыдатур). Да такой улады памкнуцца асобы, якія жадаюць камандаваць усімі і ўсім.
Выбары прэзідэнта праз парламент, як паказвае практыка замежных краін (у прыватнасці, Турцыі, Малдовы), — таксама не найлепшы варыянт. Кожная парламенцкая фракцыя зацікаўленая ў тым, каб «правесці» свайго кандыдата, і з гэтай мэтай імкнецца атрымаць падтрымку «саюзнікаў» — больш слабых фракцый. Гэта стварае глебу для сур’ёзнай канфрантацыі ў парламенце, перацягванні дэпутатаў з адных фракцый у іншыя, падштурхоўвае да вырашэння пытанняў праз сакрэтныя дамоўленасці, подкуп дэпутатаў. У выніку сама постаць прэзідэнта становіцца чыста намінальнай: ён выконвае волю тых палітычных груповак, якія прывялі яго да ўлады.
Больш шырокі выбар прэтэндэнтаў на пасаду прэзідэнта адкрывае абранне яго на спецыяльным сходзе «народных прадстаўнікоў». У гэтым выпадку многае будзе залежаць ад арганізатараў сходу, ад суб’ектаў, якія атрымаюць права вылучаць сваіх прадстаўнікоў, ад працэдуры іх адбору, ад фінансавых магчымасцяў зацікаўленых суб’ектаў, ад іншых фактараў.
У той жа час правядзенне «ўсебеларускага сходу народных прадстаўнікоў» можа стаць чарговым балаганам па імітацыі выбараў прэзідэнта накшталт тых, якія арганізоўваў А. Лукашэнка. Пры такой сістэме выбараў могуць заявіць пра свае амбіцыі дзясяткі папулістаў, што расцягне працэс выбараў на тыдні і месяцы. Перамагчы на гэтых маштабных «ігрышчах» можа альбо першая асоба ў дзяржаве, альбо самы ўплывовы палітык, альбо «грашовы мяшок», альбо чыйсьці пратэжэ.
Якія паўнамоцтвы прэзідэнта скараціць?
Пры гэтым варта адказаць на пытанне: якія з прадугледжаных у артыкуле 100 Канстытуцыі паўнамоцтваў прэзідэнта мэтазгодна захаваць?
Без усякага сумневу, прэзідэнта неабходна вызваліць ад выканання такіх паўнамоцтваў, як прыняцце мер па ахове суверэнітэту, нацыянальнай бяспекі і тэрытарыяльнай цэласнасці Рэспублікі Беларусь, забяспечанні палітычнай і эканамічнай стабільнасці, захаванні правоў і свабод грамадзян; ад кіраўніцтва органамі выканаўчай улады і забяспечанні іх узаемадзеяння з прадстаўнічымі органамі: ад стварэння і кіравання міністэрствамі, дзяржаўнымі камітэтамі і іншымі цэнтральнымі органамі кіравання Рэспублікі Беларусь; ад прызначэння і вызвалення ад пасады (са згоды парламента) прэм’
Указаныя паўнамоцтвы даюць магчымасць умяшання прэзідэнта ў сферу дзейнасці розных дзяржаўных органаў, давання ім адпаведных указанняў і ажыццяўлення кантролю над іх дзейнасцю. Гэта значыць, у такіх выпадках прэзідэнт захоўвае за сабой статус начальніка ў дзяржаве.
Шэраг іншых паўнамоцтваў, замацаваных у артыкуле 100 Канстытуцыі, таксама не адпавядаюць мадэлі «слабога» прэзідэнта. Гаворка ідзе, у прыватнасці, аб прызначэнні суддзяў Рэспублікі Беларусь, акрамя тых, выбранне якіх аднесенае да кампетэнцыі парламента (п.10); прызначэнні іншых службовых асоб, пасады якіх вызначаныя ў адпаведнасці з законам, калі іншае не прадугледжана Канстытуцыяй (п.11); аб прызначэнні і адкліканні дыпламатычных прадстаўнікоў Рэспублікі Беларусь у замежных дзяржавах і пры міжнародных арганізацыях (п.16); аб увядзенні на тэрыторыі Рэспублікі Беларусь або ў асобных мясцовасцях надзвычайнага становішча (п.18); аб адкладанні або прыпыненні страйку (п.19); аб адмене актаў падпарадкаваных яму органаў (п.21); аб прыпыненні рашэнняў мясцовых Саветаў дэпутатаў (п.22); аб кіраўніцтве Саветам бяспекі Рэспублікі Беларусь (п.23); аб прызнанні Галоўнакамандуючым Узброенымі сіламі Рэспублікі Беларусь (п.24); аб увядзенні на тэрыторыі Рэспублікі Беларусь ваеннага становішча і мабілізацыі (п.25); аб «іншых паўнамоцтвах», ускладзеных на яго Канстытуцыяй і законамі (п.26).
Пасля скарачэння паўнамоцтваў новы прэзідэнт стане «маленькай і бяскрыўднай» службовай асобай, якая «забавы дзеля» можа займацца некаторымі дзяржаўнымі справамі, а менавіта: «звяртацца з пасланнямі да народа Рэспублікі Беларусь і Вярхоўнага Савета» (п.7); удзельнічаць у працы парламента і яго органаў, выступаць перад імі ў любы час з прамовай або паведамленнем (п. 9); вырашаць пытанні аб прыёме ў грамадзянства Рэспублікі Беларусь, яго спыненні і прадстаўленні прытулку (п.12); узнагароджваць дзяржаўнымі ўзнагародамі, прысвойваць класавыя чыны і званні (п.13); весці перамовы і падпісваць міжнародныя дамовы (п.16); прымаць даверчыя і адзыўныя граматы акрэдытаваных пры ім дыпламатычных прадстаўнікоў замежных дзяржаваў (п.17); падпісваць законы (п.20).
Праўда, у гэтым выпадку паўстаюць слушныя пытанні: ці трэба для выканання гэтых абавязкаў (функцый) захоўваць пасаду прэзідэнта? Ці не занадта гэта будзе марнатраўна для бюджэту?
Трэці варыянт вырашэння праблемы якраз прадугледжвае адмову ад пасады прэзідэнта і ўскладанне функцый кіраўніка дзяржавы на старшыню парламента. Гэты варыянт уяўляецца найбольш прыдатным для развіцця краіны. Увядзенне пасады прэзідэнта занадта дорага абышлося беларускаму народу. Інстытут прэзідэнцкай улады ператварыўся ў монстра, які паглынуў усю дзяржаву і вырадзіўся ў інстытут асабістай улады.
Чаму трэба скасаваць пасаду прэзідэнта?
Ускладанне функцый кіраўніка дзяржавы на старшыню парламента дасць каласальную эканомію дзяржаўных сродкаў за кошт ліквідацыі органаў і іншых структур, якія былі ўтвораныя за А. Лукашэнкам. Замест дзясяткаў тысяч супрацоўнікаў, якія абслугоўваюць інтарэсы і бяспеку аднаго чалавека, пры новым старшыні парламента будзе працаваць невялікая канцылярыя са штатам 5–7 чалавек.
Скасаванне інстытута прэзідэнцкай улады верне беларускаму грамадству спакой і бяспеку, абароніць грамадзян ад самавольства людзей з «каманды прэзідэнта». Дыктатура не можа паўтарыцца.
У дзейнасці дзяржаўнага апарату адновіцца прынцып падзелу ўлад на заканадаўчую, выканаўчую і судовую, рэалізуецца прынцып верхавенства закона, будзе забяспечвацца павага да правоў і свабод грамадзян, а таксама магчымасць іх абароны на нацыянальным і міжнародным узроўнях.
Для старшыні (спікера) парламента выкананне прэзідэнцкіх абавязкаў стане дадатковай нагрузкай да яго непасрэдных абавязкаў. Аднак гэтая нагрузка не будзе значнай і цяжкай. У той жа час перадача старшыні парламента некаторых функцый кіраўніка дзяржавы не можа прывесці да ўзурпацыі ўлады з боку гэтай асобы.
Адзначым, што ў Беларусі (з дня абвяшчэння дзяржаўнага суверэнітэту і да ўступлення на пасаду першага прэзідэнта) ёсць досвед сумяшчэння пасад старшыні парламента і кіраўніка дзяржавы. У прыватнасці, гэтыя пасады сумяшчалі (і небеспаспяхова) С. Шушкевіч і М. Грыб.
Варта таксама мець на ўвазе, што некаторыя паўнамоцтвы кіраўніка дзяржавы, якія патрабуюць калегіяльнага абмеркавання, могуць ажыццяўляцца не асабіста старшынёй, а прэзідыумам парламента. Сярод такіх паўнамоцтваў — вырашэнне пытанняў аб прыёме ў грамадзянства Рэспублікі Беларусь, яго спыненні і прадстаўленні прытулку; узнагароджанне дзяржаўнымі ўзнагародамі; ажыццяўленне памілавання асуджаных; прызначэнне і адкліканне дыпламатычных прадстаўнікоў Рэспублікі Беларусь у замежных дзяржавах і пры міжнародных арганізацыях; увядзенне надзвычайнага становішча; прыпыненне забастоўкі; увядзенне на тэрыторыі Рэспублікі Беларусь ваеннага становішча; абвяшчэнне поўнай або частковай мабілізацыі.
З вялікай доляй імавернасці можна сцвярджаць, што выбары новага парламента будуць цягнуць за сабой змену старшыні парламента, а, значыць, і кіраўніка дзяржавы. Гэтую пасаду будзе займаць, як правіла, дасведчаны і паважаны дэпутат, які працуе ў інтарэсах і дзяржавы, і грамадства.
Варыянт скасавання інстытута прэзідэнцкай улады мае і слабыя месцы. Асноўны недахоп палягае ў тым, што выкананне абавязкаў кіраўніка дзяржавы стане дадатковай нагрузкай для старшыні парламента. Да таго ж, страта пасады старшыні парламента будзе азначаць спыненне паўнамоцтваў кіраўніка дзяржавы. На нейкі час — да выбараў новага старшыні — дзяржава застанецца без кіраўніка.
Яшчэ адзін недахоп прапанаванага варыянту — неадказнасць старшыні парламента (ён жа — кіраўнік дзяржавы) перад народам. Ён будзе несці персанальную адказнасць перад парламентам і перад выбаршчыкамі, якія за яго галасавалі.
Можна гаварыць і пра іншыя недахопы сумяшчэння пасад старшыні парламента і кіраўніка дзяржавы. Напрыклад, наш «кіраўнік дзяржавы» будзе адчуваць сябе крыху няроўным у адносінах з прэзідэнтамі іншых краін. Праўда, гэтую «няроўнасць» можна лёгка выправіць, дапісаўшы да пасады старшыні парламента два юрыдычна значныя словы — «Кіраўнік дзяржавы».
Але ўсе недахопы прапанаванага рашэння перакрываюцца яго відавочнымі плюсамі. І галоўны з іх той, што інстытут прэзідэнцкай улады перастане быць крыніцай і перадумовай ўзурпацыі ўлады. Разам з пасадай прэзідэнта ліквідуецца і ўвесь абслуговы яго апарат, у тым ліку ваенізаваныя падраздзяленні. Адмяняецца «прэзідэнцкае права» разам з указамі, дэкрэтамі, дырэктывамі і распараджэннямі.
Як скасаваць прэзідэнцкую ўладу?
З юрыдычнага пункту гледжання вырашыць пытанне аб ліквідацыі пасады прэзідэнта проста: у Канстытуцыі 1994 года пасля словаў «Раздзел 4. «Прэзідэнт Рэспублікі Беларусь» трэба зрабіць запіс: «Выключана». І ўсё. З прэзідэнцкай уладай будзе скончана.
Як надоўга? Ва ўсякім выпадку, пакуль у Беларусі не ўсталююцца традыцыі дэмакратычных формаў кіравання. Магчыма, праз нейкі час давядзецца аднавіць пасаду прэзідэнта, як у іншых еўрапейскіх краінах.
Але гэта будзе потым, а цяпер… было б нядрэнна «адпачыць» ад прэзідэнцкай улады, вызваліўшыся ад задушлівых ціскоў дыктатуры.
Для замацавання паўнамоцтваў кіраўніка дзяржавы, якія перадаюцца для выканання старшыні парламента, прапануецца артыкул 86 Канстытуцыі дапоўніць новай нормай: «Старшыня Вярхоўнага Савета (Сейма) па пасадзе з’яўляецца кіраўніком дзяржавы», а таксама ўключыць у Канстытуцыю артыкул 87–1 наступнага зместу:
«У якасці кіраўніка дзяржавы Старшыня Вярхоўнага Савета (Сейма):
1) прадстаўляе Рэспубліку Беларусь у адносінах з іншымі краінамі і міжнароднымі арганізацыямі;
2) вядзе перамовы і падпісвае міжнародныя дамовы;
3) прымае даверчыя і адзыўныя граматы акрэдытаваных у Рэспубліцы Беларусь дыпламатычных прадстаўнікоў замежных дзяржаваў;
4) прапаноўвае для абрання кандыдатуру прэм’
5) падпісвае законы.
Указаныя паўнамоцтвы старшыня Вярхоўнага Савета (Сейма) ажыццяўляе асабіста. У выпадку немагчымасці выканання старшынёй Вярхоўнага Савета (Сейма) абавязкаў кіраўніка дзяржавы яго паўнамоцтвы пераходзяць да першага намесніка старшыні Вярхоўнага Савета (Сейма)».
Частку паўнамоцтваў кіраўніка дзяржавы варта ўскласці на прэзідыум Вярхоўнага Савета (Сейма). Для гэтага прапануецца ўключыць у Канстытуцыю артыкул 89–1:
«Прэзідыум Вярхоўнага Савета (Сейма):
1) прымае рашэнні аб узнагароджанні дзяржаўнымі ўзнагародамі, прысваенні ганаровых званняў Рэспублікі Беларусь;
2) вырашае пытанні аб прыёме ў грамадзянства Рэспублікі Беларусь, яго спыненні і прадстаўленні прытулку;
3) прымае рашэнні аб памілаванні асуджаных;
4) прымае рашэнні аб прызначэнні і адкліканні дыпламатычных прадстаўнікоў Рэспублікі Беларусь у замежных дзяржавах і пры міжнародных арганізацыях;
5) абмяркоўвае кандыдатуры на пасады суддзяў Канстытуцыйнага суда, Вярхоўнага суда, Вышэйшага гаспадарчага суда і іншых вышэйшых судоў;
6) абмяркоўвае кандыдатуры на пасады Старшыні і чальцоў праўлення Нацыянальнага банка, старшыні і чальцоў Савета Кантрольнай палаты, генеральнага пракурора, старшыні Службы нацыянальнай бяспекі, упаўнаважанага па правах чалавека, камандуючага Узброенымі сіламі;
7) прымае рашэнне аб увядзенні на тэрыторыі Рэспублікі Беларусь або ў асобных яе мясцовасцях надзвычайнага становішча з унясеннем у трохдзённы тэрмін прынятага рашэння на зацверджанне Вярхоўнага Савета (Сейма);
8) прымае рашэнне аб прыпыненні вердыкту мясцовага прадстаўнічага органа ў выпадку неадпаведнасці яго закону з унясеннем у трохдзённы тэрмін адпаведнага звароту ў Канстытуцыйны суд;
9) прымае рашэнне аб увядзенні на тэрыторыі Рэспублікі Беларусь ваеннага становішча ў выпадку ваеннай пагрозы або нападу з унясеннем у трохдзённы тэрмін прынятага рашэння на зацверджанне Вярхоўнага Савета (Сейма);
10) ажыццяўляе іншыя паўнамоцтвы, ускладзеныя на яго Канстытуцыяй і законамі».
У выніку прапанаваных канстытуцыйных пераўтварэнняў Рэспубліка Беларусь стане дзяржавай з чыста парламенцкай формай кіравання, дзе функцыі кіраўніка дзяржавы будуць ажыццяўляць сумесна старшыня і прэзідыум парламента.
